协商民主新格局下的政党协商

[摘要] 政党协商是我国社会主义协商民主体系的重要组成部分，对其他形式的协商民主具有示范意义和引领、辐射作用。目前我国政党协商存在的主要问题一是协商双方权力不对等以及与此相关的协商能力、协商资源的不对等，二是协商双方的协商意识不强，三是协商制度特别是程序性制度及协商机制不健全。所以，加强和完善政党协商必须从提高协商双方的协商意识和协商能力入手，中国共产党重在提高协商技巧和协商艺术，民主党派重在提高角色意识和协商能力，另外还要健全协商制度、完善协商机制、规范协商程序。
[关键词]协商民主；政党协商；制度建设
 
2015年初，中共中央颁发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，这一指导社会主义协商民主建设的纲领性文件首次将“中国共产党同各民主党派的政治协商”明确为“政党协商”，并提出要“继续重点加强”政党协商，这凸显了政党协商在整个协商民主体系中的重要地位，也为继续加强政党协商指明了方向、提供了遵循。从理论上分析政党协商的价值和优势，从实践上分析政党协商存在的现实问题并探讨其深层制约因素，进而有针对性地提出加强和完善政党协商的具体路径，对凸显我国协商民主的中国特色和比较优势，推进政治体制改革、国家治理体系和治理能力现代化以及中国特色新型智库建设都具有重要意义。
一、政党协商在中国协商民主新格局中的定位
改革开放以来，适应人们利益关系日益复杂、表达诉求愿望日益强烈、政治参与意识日益增强的新情况，我国协商民主特别是基层协商民主发展迅速、生机勃勃。可以毫不夸张地说，改革开放以来，我国的协商民主实践创造了“广泛”“多层”蓬勃发展的奇迹。
协商民主蓬勃发展的实践呼唤相应的制度设计和理论指导。党的十八大从顶层设计的高度正式回应这一实践要求，明确提出要“健全社会主义协商民主制度”，“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”^[]此后，协商民主格局逐渐清晰、制度化建设逐渐增强。2014年，在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，习近平提出了 “要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等”^[2]10条协商渠道。在此基础上，十八届三中全会进一步提出“协商民主体系”的概念，对此作了全面的规划和部署，提出了“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的任务，并提出要拓宽“国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织”^[3]5条协商渠道。2015年1月5日中共中央颁发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），这一指导社会主义协商民主建设的纲领性文件又进一步将协商民主归纳为3个层次7条渠道，即：“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。”^[4] 无论是高层讲话的发表还是相关文件的出台，都意味着中国特色社会主义协商民主越来越进入顶层设计的视野，而且轮廓和格局越来越清晰、明确。目前，7条协商渠道共同构成了中国特色社会主义协商民主体系，构建了我国社会主义协商民主的新格局。
《意见》首次将“中国共产党同各民主党派的政治协商”明确为“政党协商”，提出要“继续重点加强政党协商”，而且把“继续加强政党协商”章节放在协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序等“总纲”后的第一位，位列7条协商渠道之首。这充分说明了政党协商在我国协商民主体系中的重要地位。而且，“继续重点加强政党协商”中的“继续”和“重点”再次强调了政党协商一直是我国协商民主的“重点”，过去是，现在是，而且这种重要地位还要“继续”下去。在7种协商渠道共同构成的协商民主体系和新格局下，为什么要提出“继续”“重点”加强政党协商并把它放在各种协商民主渠道之首？
这首先是因为，与其他协商民主渠道相比，政党协商的比较优势更为突出、地位和价值更为凸显：悠久的历史、参政党的政治地位、多样的协商形式、丰富的协商经验、较高的制度化程度、比较大的社会影响力。这些都源于政党协商是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为制度载体的，这一制度经过了抗日战争和解放战争时期的磨合、酝酿和尝试以及建国六十多年来特别是改革开放三十多年来的发展和完善，已经成为中国的基本政治制度。这也决定了政党协商在协商民主体系中的地位和作用非同一般。
其次，政党协商在政治体制改革、国家治理体系和治理能力现代化、中国特色新型智库建设中的作用非同一般。构建程序合理、环节完整的协商民主体系是深化政治体制改革的新部署和新举措，加强政党协商可以为改革实践提供理论支持和政策参考；中国各民主党派都是国家治理的重要主体，是国家治理的参与者、监督者和智囊团，事实上发挥着促进科学民主决策的中国特色新型智库作用以及推进国家治理体系和治理能力现代化的作用；政治协商是中国政党制度的基本实现形式，加强政党协商有利于健全和完善我国的政党制度，推动统一战线事业蓬勃发展；政党具有利益综合、利益表达、整合社会、服务社会的功能，加强政党协商是应对各种严峻挑战的一种重要的民主形式和民主实践，是适应当前价值观多元、民主参与热情高涨、利益诉求多样、矛盾冲突凸显、群体性事件高发的实际需要。
再次，政党协商对其它协商具有示范意义和引领、辐射作用。我国的政党协商是在长期的革命、建设、改革实践中形成的。政党协商相对成熟的经验特别是协商理念、协商精神可以作为基调、参照系和辐射源，并自然地融入整个政治过程和社会生活中，对其他协商渠道具有示范意义和政治引领功能。在事实上，我国的协商民主也是发端于政党协商和政协协商，然后从政治领域逐渐扩展至社会领域。同时，民主党派属于精英型政党，其成员多是各行业各领域的专家学者，很多具有社会影响力，且不少在政协、人大、政府中任职，这样，民主党派成员可以把参与政党协商过程中积累的经验甚至一些成熟的具有普遍性的方法和程序传播到社会协商、政协协商、人大协商、政府协商中去。
最后，与西方政党协商的缺位相比，中国政党协商要有位、有为、有威得多。在西方，协商民主从一开始便是以反思和批判选举民主的姿态出现的，而且多在政治哲学而不是政治科学的讨论范畴中，再加上西方政党制度中的竞争性因素，西方协商民主的主体多是指公民、社团、社会组织等，政党之间的关系主要是通过选举民主即竞争性的方式调整，而不是协商的方式。我国则不同，我国的协商民主主体不仅包括公民、社团、社会组织、政府，而且包括政党，政党协商在我国协商民主中不仅发挥着至关重要的作用，而且成为协商民主的“领头雁”，这是我国社会主义协商民主的一大特色。当然，这种特色源于我国特殊的政党制度以及在这种制度规范之下和谐的政党关系：中国共产党和各民主党派不是竞争关系，而是合作关系、是友党关系，政党之间不是通过选举民主而是通过协商民主来规范和调整的。所以，加强政党协商既能凸显我国协商民主的中国特色和比较优势，也是对我国民主建设和政治发展的经验总结和实践推动。
二、政党协商存在的主要问题
《意见》提出了加强政党协商的总体要求、规范了政党协商的形式，加强了政党协商保障机制建设，完善了民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，明确提出了支持民主党派加强协商能力建设。这些都为继续加强政党协商提供了遵循，也为进一步加强政党协商指明了方向和目标。但是，政党协商只是中国特色协商民主体系中的一个组成部分，《意见》作为一个总体性的指导性文件只能规定政党协商的一些原则性问题，而不可能面面俱到。从近一年来的政党协商实践看，无论是中央还是地方都取得了不小的成绩，但实事求是地讲，政党协商面临的现实困境仍然不少，这些困境不仅来自于政党协商的双方，还来自于将双方联结起来的协商机制。
政党协商的双方，也就是政党协商的主体。在《意见》发布之前，学界对政党协商的主体存在争议。第一种观点认为，政党协商是中国共产党和八个民主党派之间的直接协商。第二种观点认为，除了第一种之外，中国共产党在人民政协同各民主党派的间接协商也属于政党协商。第三种观点认为，除了中国共产党同八个民主党派之间的协商以外，八个民主党派之间的协商也算是政党协商。《意见》明确了政党协商的主体是中国共产党同八个民主党派，但同时把中国共产党在人民政协同各民主党派的间接协商划归为政协协商的范围，这就意味着政党协商仅指中国共产党和八个民主党派之间的直接协商。
高质量的协商必须建立在协商双方真正独立平等的地位、自由充分的对话、宽容理性的氛围的基础之上。我国政党协商的双方是中国共产党和各民主党派，虽然宪法和法律赋予民主党派与共产党平等的法律地位，但它们在国家权力体系中的地位不同，中国共产党处于执政地位，民主党派处于参政地位。这种权力地位的不同反映在实际的政治生活中，多党合作和政党协商是中国共产党领导和主导的，党的领导往往更多地被强调和重视，多党合作和政治协商往往被忽视和弱化，这突出地表现在以下四个方面。第一，“上热中温下凉”，即中共党委对协商的重视程度从上到下逐级减弱，越到基层党委的协商意识越弱，即使一些好的建议也不一定能得到地方党委的重视。第二，选择性协商，即想协商就协商，不想协商就不协商。第三，被动性协商，迫于“协商于决策之前和决策实施之中”原则的规定，中共党委不得不在重大决策之前先行协商，但并不能主动自觉地提出协商议题，不将政治协商纳入决策程序，也不重视协商结果的落实。第四，象征性协商，一些地方党委违背“协商于决策之前和决策实施之中”的原则，往往在已经确定好方案或已经做出决策但还没有向社会公布之前象征性地开展协商，这就等于把政党协商变成情况通报，民主党派没有时间准备，也没办法真正参与协商，政党协商就成了“走过场”，民主党派参与协商就是“捧个场”。
导致上述现象出现的重要原因就是一些地方的中共领导协商态度不端正，协商技巧不高：有的错误地理解“领导党”的含义，在协商过程中以“领导者”自居，高高在上，甚至对民主党派颐指气使；有的领导没有“雅量”，不能听到不同意见，更不容许质疑、申辩，致使政党协商因缺少平等、真诚、理性的沟通而变质；有的不重视民主党派，对民主党派的协商能力、协商作用不认同，把民主党派当作“摆设”或“花瓶”；有些领导对协商程序、协商技巧把握不好，协商前不通报情况、不给民主党派留出准备时间，协商过程中不交流沟通，协商结果不及时反馈和处理。
民主党派作为政党协商的另一方，在协商意识和协商能力方面也有待提高。在协商意识方面，主要是“角色意识”的缺失，即民主党派认识不到它们是政党协商的重要主体，是“半边天”，没有了民主党派就没有了政党协商。一些民主党派成员认为即使协商也产生不了太大的作用和影响，“说了也白说”，所以不花费时间和精力展开全面、深入的调研和认真的准备工作；有些民主党派成员缺乏“胆量”，担心否定、质疑中国共产党提出的议题和方案会给自己带来麻烦，有的对历史上民主党派大胆发声带来的伤害“心有余悸”，存在“一朝被蛇咬，十年怕井绳”的心理，在参与协商时即使看出问题也是避重就轻，或轻描淡写或只谈枝节问题。再加上我国长期缺乏民主传统，传统文化中的等级意识、官僚本位羁绊着民主党派的思维，认为执政党天然地处于高高在上的地位，执政党和参政党之间不可能有真正的地位平等和身份独立。这些导致各民主党派对协商缺乏积极性、主动性。
民主党派协商能力欠缺。民主党派成员来自于各行各业，虽然说多是各领域的专家学者，但这并不意味着民主党派成员就一定擅长政治协商。因为政党协商是高层次的、政治性和组织性很强的协商，所协商的内容多是关乎国家经济和社会发展以及群众利益相关的重大问题，大局意识、政治意识和责任意识是至关重要的。民主党派在这方面离作为政党协商主体的角色要求还有很大差距。一些民主党派成员不具备政治洞察力和政治敏锐性，也缺乏政治责任感和理性批评的勇气，不符合政党协商的高政治要求；一些党派成员缺乏沟通协商能力，基本上不会主动地提出协商议题，对于中共党委提出的协商议题，也不能从全局和整体考虑，而是只关注局部利益甚至个人利益，没有前瞻性、宏观性，对党政科学决策很难产生实际作用和参考价值；特别是当今社会分工越来越细，矛盾和问题越来越尖锐复杂，需要政党协商的问题也日趋专业和复杂，而民主党派普遍存在“趋同化”严重、组织成员不多、后备力量薄弱的局面，协商所需的调研工作流于形式，所掌握的情况不够全面准确，所做的调研报告、所提提案过于笼统和抽象，不具有针对性和可操作性，难以满足社会需求和形势需要。
将协商双方联结起来的政党协商机制也有待完善。首先，协商内容的筛选机制不够完善。目前《意见》没有明确规定政党协商的内容和客体，不过在谈到协商形式时有所涉及，总体看有这样几个方面：即党和国家重要方针政策、重大问题，重要人事安排，民主党派的重要调研课题等。可见，纳入政党协商视野的都是些重要、重大问题，但这些表述有些笼统和宏观，到底重要、重大到什么程度才算重要和重大，不好把握、不便操作。而在实际的政党协商实践中，特别是地方和基层政党协商，真正涉及宏观的、重大的政治性的议题较少，而更多的是一些地方经济、社会、民生、文化教育、生态环境等具体问题，甚至小到停车收费问题、中小学食堂饭菜质量问题等。这些内容是否属于政党协商的范畴，应该不应该纳入政党协商的范围，目前还没有一个权威的说明。
知情明政机制有待健全。虽然目前已经初步形成了一些信息公开和通报的渠道，包括情况通报会、对口联系制度等，但党派获取信息的渠道仍然较少，掌握的信息仍然十分有限，特别是一些核心的信息，与中国共产党掌握的情况严重不对称、不均衡，这必然导致民主党派因掌握信息不全而难以把握相关议题的整体情况，所提出的协商意见难免笼统。另外，媒体对政党协商的报道也偏重于中共领导的讲话，对于民主党派成员在协商过程中发表了什么意见基本没有什么报道，更不谈双方协商过程中有何分歧；公众对政党协商过程了解很少，对民主党派发挥的作用不知情，即使民主党派成员所联系的群体也不知情。
协商程序有待规范。到目前为止，在中央层面，政党协商还没有一个全国统一的、详细的、可操作性强的专门文件。在地方，有些省市根据当地的情况尝试制定了相关的政党协商法规、规程，但是也存在各种各样的问题，最为主要的问题还是重视决策过程而忽视执行和落实环节，忽视对协商结果的反馈和监督。缺乏确定性的程序性制度，政党协商的效果必然会因没有刚性约束而大打折扣。
三、加强和完善政党协商的对策建议
民主既是普适的又是特殊的，协商民主亦然，它既没有固定的发展模式也没有现成完美的路径，关键是根据各自的历史文化传统、现实环境和条件持续不断地进行实践尝试、法律建设和制度建设，然后再进行实践调适和创新。总起来看，中国协商民主正在作别单纯的局部性、渐进性、摸索性进路，并在继续鼓励探索、试错、实践调适的基础上寻求整体性、系统性、协同性路径。这条路径正在成为协商民主建设的常规化路径。
《意见》对协商民主进行了总体框架设计和价值引领，但协商民主建设从顶层设计到“落地生根”仍然需要一个过程，需要宏观上的推进路线和具体实施意见，需要体制机制的规范和法治体系和运行环境的保障。2015年6月，专门针对人民政协协商民主的实施意见——《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》出台；7月，专门规范城乡社区协商工作的文件——《关于加强城乡社区协商的意见》发布。可是，截至目前，政党协商还没有一个相应的专门文件，这与政党协商在协商民主体系中作为“领头雁”和“开路者”的角色地位不相匹配。今后，填补这个制度上的空白应该纳入顶层设计的范围，这也是解决政党协商中出现的问题的关键路径。为此要做出如下努力：一是把各地实践中探索行成的有效的“体制外”制度转化为“体制内”制度；二是把现有的零星散乱的制度系统化；三是将抽象的原则性制度设计转变为可操作的程序规范；四是加强政党协商保障机制建设，包括党的领导的科学化、相关法律法规的健全、政党文化的发展、公平正义的社会环境、公开通畅的信息平台和渠道、完善的监督制约机制等。
具体到协商双方，起主导作用的中国共产党应改善领导方式，提高协商艺术和协商技巧。没有协商主体地位的平等，也就不可能有真正有效的协商。所以，加强和完善政党协商必须确保协商双方地位的平等和身份独立。中国共产党必须摈弃政治优越感和权力中心意识，学习掌握政党协商理论和协商方法，把握政党协商规律，提高协商艺术和协商技巧；应虚怀若谷、包容多样、互谅互让、求同存异、集思广益，创造民主党派乐意讲话、敢讲真话、敢于提出不同意见的和谐氛围，让民主党派更积极参与政党协商；应鼓励各民主党派主动寻找有价值的议题并开展切实有效的调研，推进民主党派以主动负责的姿态介入国家政治生活；积极帮助民主党派改善工作和生活条件，增强相互之间的信任和情感；为民主党派提供稳定的信息渠道、配备高质量的人员和充足的活动经费支持，为政党协商创造良好条件。
从民主党派层面来看，增强角色意识，认识到自己是政党协商的“主体”是提高协商能力的前提。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》首次把“参加中国共产党领导的政治协商”列为民主党派的三项基本职能之一，这就意味政党协商工作是民主党派的本职工作，政党协商的“主体”是民主党派的基本角色，对此，民主党派应有明确的角色意识。其次要进行协商意识和协商能力的培训，包括政治素质、大局意识、协调关系化解矛盾的能力、服务社会的能力、提出和分析问题的能力、运用现代科学技术进行信息收集和分析的能力以及解决自身问题的能力，打好提高协商质量的基础；通过多种方式如现场模拟、专题讲座和课堂教学培养民主党派的综合素质；高度重视自身建设，从成员发展、干部培养、实职安排等方面，特别是在一些关键岗位和优势政治资源的分配时，要切实考虑党派的实际情况，把一些优秀人物推荐提拔上来。
民主党派要善于发挥自身优长，如在涉及台湾问题的公共政策时，台盟就应该发挥自身政党特色以及其成员的专业特长和比较优势，主动请缨，主动提出议题，并进行跟踪调研，在掌握第一手资料的基础上提出有针对性的对策建议。另外，民主党派应该重视整体优势的发挥，可以尝试建立一个网络平台，实时发布政党协商的相关信息，党派成员和所联系群众可以就相关协商议题发表意见，提高民主党派成员对协商的参与度，实现资源共享，提高民主党派的整体优势。
由于政党是不同于一般社团和经济组织的政治性组织，政党协商具有层次高、政治性强的特点，所协商内容多关乎国家社会发展以及群众切身利益，因此，政党协商应该改变目前这种具体的微观的问题居多的情况，制定出一些具体的操作性强的规章，对于哪些问题必须由政党协商，哪些问题可以由政党协商，哪些问题不可以由政党协商做出具体规定。
健全知情明政机制。《意见》提出，“有关部门定期提供相关材料，组织专题报告会，协助民主党派优化考察调研选题。加强政府有关部门、司法机关与民主党派的联系，视情邀请民主党派列席有关会议、参加专项调研和检查督导工作”除此之外，还应制定一些细则，明确哪些部门和单位需要向民主党派报送经济社会生活发展的重要信息，并规定报送频率和时间；明确规定应提前多久把与议题相关的信息传达给民主党派；重大事件和突发事件应及时通报；民主党派需要查询相关信息时相关单位应予以配合；加强对口联系制度的落实等。
完善协商反馈机制。《意见》提出，“中共中央将协商意见交付有关部门办理，有关部门及时反馈落实情况。”可以在此基础上制定出一个更具体的协商反馈办法，及时将协商结果的处理情况反馈给各民主党派，对于没有采用的意见建议应给出理由和解释；对于合理的建议应落实相关单位限时办理。对于落实不力、推诿扯皮的部门和单位应给出惩处办法。另外，新闻媒体应加大对政党协商过程、结果等的正面报道和宣传，特别是在一些受众面广的报刊上增加栏目和文章，让更多的群众了解民主党派在对于公共决策发挥的影响，提高公众对民主党派的认知程度和认可度，同时也增强民主党派参与协商的积极性和自信心。
规范党际协商的流程。这里可以引入5W2H分析法（七何分析法），即WHAT（什么）+WHY（为什么：原因和理由）+WHEN（时间）+WHERE（地点）+WHO（主体）+HOW（方式方法）+HOW MUCH（程度、数量）。在协商议题的准备环节、协商活动的开展环节、协商结果的处理环节等都按照5W2H的要素设计问题，比如，议题是什么，为什么提出这一议题，由谁提出议题，什么时间通报给对方，在哪里协商，由谁来主持，如何开展调研，协商结果怎样，协商结果由谁落实，落实情况由谁监督和反馈，等等，然后针对这些问题制定出一套操作性强的实施办法和细则。这样，政党协商的每个环节、每个步骤都有章可依、有规可循，就会减少和避免随意性。