实现党内法规与国家法律的有机衔接研究

内容提要:中国共产党党内法规数量庞大、类型繁复、内容庞杂，其规范科学性的缺失、转换制度的空白造成了党内法规与国家法律的衔接困难。从静态上看，党内法规需要借鉴法学上的立法技巧并填补与国家法律衔接的空白，才能更好地在实践中应用，减少党内立法资源的浪费；从动态上看，党内立法机构需要与国家立法机构加强交流，实现立法信息的及时反馈，才能提高法律适用中的效率，更好地实现我党依法执政、依法治国的总目标。
关 键 词:党内法规  国家法律  有机衔接

一、党内法规体系与问题
    2014年10月通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要加强和改进党对全面推进依法治国的领导，“加强党内法规制度建设”。这为我党在大力加强党内法规制度建设，坚持依据党内法规管党治党，更好地依法治国和依法执政进一步指明了方向。也进一步要求我党完善党内法规的建设，实现党内法规与国家法律的有机衔接，尽快实现高度的党内法制。
（一）党内法规体系概述
党内法规本身属于社会法和软法[     参见罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第7—8页。]，但是中国共产党的执政党地位又决定了党内法规具有硬法的特征。首先，什么是党内法规？1990 年中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，将省级以上党的机关制定之规章制度统称为党内法规。2013年中共中央又对该《暂行条例》进行了修改，制定了新的《中国共产党党内法规制定条例》，重新强调了省级以上党的机关制定之规章制度为党内法规，并强调其中不包括党内不成文优良传统、工作惯例和党内规范性文件。正式确定以党内法规作为规范党组织活动和党员行为的标准。
党内法规的具体状况是怎样的呢？据统计1978年到2011年的33年之内，发布的比较重要的法规约有250件。其中由党代会、中共中央、中央办公厅制定的占46%，中纪委、中央各部门制定的占54%。从内容上看，只规范党内事务的占56%，只规范政务的占44%。具体内容上包括十大专题：党章及最重要的法规、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查、其他。党内法规名称也较为多样，有党章、条例、准则、规则、规定、办法、决定、决议、纲要、细则、意见、通知等[     参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，载《北京大学学报（社会科学版）》2012年第3期。]。

（二）党内法规体系存在的问题
党内法规体系体系繁复、内容庞杂。中国共产党作为拥有执政权的组织，其法规体系对于社会的重要性也仅次于国家法律体系。然而其法规体系既不存在像国家法律那样的完善分类，也不存在法学上久经锻造的法学方法论体系的协助，当然也就没有法学中数千年发展而来的高超立法技巧，在实践中的具体适用上也就会导致大量问题的发生。党内法规弊端丛生，其中主要问题有以下几个方面：
（1）党内法规体系缺乏科学性：党内法规虽然是软法，但毕竟是法的一种。所谓法的科学性，就是指从罗马法以来两千多年法律的立法技巧和经验积累。作为大陆法系国家（我国制度借鉴大部分都是大陆法），最值得学习得毫无疑问就是德国法为代表的潘德克顿体系，简言之，就是提取公因式的立法方法。以潘德克顿的立法思想来整理党内法规体系，形成总分式的党内法典，减少党内立法资源浪费、法律适用的冲突，方便适用党内法律的查询。
（2）与国家法律的衔接不畅：党内法规体系庞大，虽然党内法规对于国家治理的进步有很大的促进作用，但是怎样将党内法规所体现的政策转化为国家的法规，却是蛇有蛇道鼠有鼠道，完全是根据实践操作中具体情况来运作。这样虽然有时候可以考虑到具体的情况，并可以灵活处置，但毕竟缺乏规范程序，执行的力度、程序、合法性都较为欠缺，这种衔接不畅也是法制未能完善的体现。
（三）完善党内法规的重大意义
一个现代化的政党应当通过高效而有序的制度体系来实现整个政党的良好运转，只有这样才能实现党的平稳发展。党内完善的法规体系是中国共产党在结构上走向依规治党的目标的必经之路，只有不断完善党内法规体系，才能真正实现依规治党、依法执政和依法治国的总目标。
    1.满足依规治党的要求：依规治党，即在党中央领导下，在以党章为核心的党内法规规定的权责范围内，管理党的活动，进行党建事业。只有依规治党才能确保党的纯洁性，增强党的凝聚力，才能保障党的基本路线方针得到贯彻落实。因此需要进一步完善党内法规体系，实现党内法规体系的科学化。
    2.为依法执政提供坚实的基础：依法执政是对我党在新时期的要求，而依法执政本身要求我党本身的基础过硬。具体的表现就是党内法制要达到一个新的高度，只有这样我党本身才能实现良性的运转，增强党在处理各种事务中的效率和应变措施。通过规范化的制度体系减少体制运行过程中的资源浪费，从而更好地实现依法执政的目标。
    3.进一步推进依法治国的目标：依法治国是我党在不断前进，不断完善自身过程中所要达到的总目标。依法治国是达成社会主义现代化建设，全面小康社会建设，国强民富等目标的必由之路。想要达成这一目标，打铁还需自身硬，我党首先需要提高党内法规的水平，在党内法规的现有基础上不断吸取法学的良性传统，使得党内法规的发展水平和技巧超过国家法律，这样才能更好地带领全国人民实现依法治国的目标。
二、党内法规向国家法律的静态借鉴
（一）党内法规与国家法律的差距所在
2008年3月8日，十一届全国人大一次会议第二次全体会议在北京人民大会堂举行。全国人大常委会委员长吴邦国向大会做工作报告宣布：中国特色社会主义法律体系已经基本形成。至此，中国形成了以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的法律体系。
我国层次分明、覆盖社会各个方面的法律体系，是改革开放以来三十多年努力的成果，同时也是吸取罗马法以来两千多年人类法律发展经验的成果。改革开放以来，在梁慧星等法学学者的力主之下，我国的立法和法学教育借鉴了国外的法学研究经验，并在最大的程度上实现了与国外法律接轨但又不失本国的特色。从而为更好地借鉴国外的立法技巧打下了基础。七大法律部门的分类就是显著的借鉴成果，宪法、民法、刑法、诉讼法等的分类主要来自于大陆法系国家，当然从英美法系国家的制度中也吸取了良性的发展因素，以此来促进我国法律的进步。在三十年之中，从一穷二白的状况开始，到几年之前，华人民法第一人王泽鉴老师访学大陆，看到大陆民法论文集时惊叹大陆法学研究即将赶超台湾。从第一代民法学者筚路蓝缕开创法学基业，努力厘清基础概念，到现在借鉴国外更为繁复细化的制度。三十年间我国的法学事业实现了大跨步的前进。
法学领域在两千多年的发展历程中，经历了不断的波折，产生了丰硕的成果。高超的立法技术，以总分模式为代表的潘德克顿体系有效地囊括社会各个方面的生活，并且便于法律的查找和适用，节约了立法资源。体系化的法学解释学能够在法律存在缺陷、漏洞的时候通过解释技巧，弥补法律中的缺陷，实现法律更好的适用，从而促进法律的良好运行。
党内法规虽然是软法，但毕竟也是法律的一种。在党内法规制定和运行到废止的整个过程中，却并没有看到法学领域高超技巧的借鉴和运用。当然大家可以说，党内法规毕竟不是国家的法律，其拥有自己的特色和独特的偏向性，有其独立的规制范围，比如党员和党内纪律等。然而党组织本身就是一个具有自己意志的有机组织体，这一点上和国家这一组织类似，在很多方面两者也就有值得借鉴的地方，完全可以通过论证实现体系、技巧等各个方面的模仿与运用，从而促进党内法规的规范化和科学化。
（二）党内法规向国家法律的借鉴措施
通过上文的论证，本文得出党内法规需要向国家法律借鉴的结论，但是具体借鉴到何种程度，如何处理两者之间的差距，在实践中又怎样进行借鉴，这些都是需要进一步进行讨论的问题。
虽然政党和国家相似，两者都是有机的组织体，并且通过特定的机构形成自己的意志，但两者之间毕竟存在区别。国家这一组织是统治阶级实现统治的工具，在我国就是全体人民进行统治的工具，这也就决定了国家这一组织体所制定的规章制度必定涉及社会的各个方面。相对而言，政党这一组织本身是由少数人所组成的代表特定阶级的，进行政治活动的组织，从这一方面来说，政党规章的调整范围必定有其限制性。另一方面，党内法规调整的内容更像民法的调整内容，但是党章在党内法规中所起的作用又与宪法在国家法律中所起的根本作用类似。到底借鉴哪一个体系，同时借鉴两个体系的话，怎样规划其结构，这是需要深入讨论的问题。
首先，我们需要定下这样的基调：党内法规需要进行统一的整理重编形成一个比较基本的统一的法典。法典中的各个章节不需要其联系如国家法律这样紧密，但是只有有了党内法典作为基础，才能调整下级规定的具体适用。
其次，在法典之前需要一份类似《立法法》的文件来规制不同阶层的规定的效力等级以及产生冲突时如何进行适用，在具体规定模糊、缺陷、错误时又怎样通过解释的技巧弥补规定的缺陷。实际上，党中央早就已经意识的这一点并出台了类似的文件，在2013年修改通过的《中国共产党党内法规制定条例》就是在党内法规中起着《立法法》的作用，仔细阅读其全文，可以很明显地看出其借鉴了法学中的立法技巧和具体的制度。第一条“根据《中国共产党章程》，制定本条例”是中国立法中非常经典的“根据宪法，制定本法”依据条款的模仿；在第三章“起草”中，其非常全面地规定了党内法规的起草流程，甚至非常全面地考虑到了解释机关（第十四条）；第十九条中“征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式”非常明显的是借鉴了行政法中的听证制度；第五章“适用与解释”专门规定了党内法规的效力层级、冲突的适用情况、实践中具体的解释机关等等，很有效地初步解决了党内法规在适用中的缺陷如何进行处理的问题。
虽然《中国共产党党内法规制定条例》仿照《立法法》规定了法规适用过程中可能会遇到的方方面面的问题，并且其立法笔调老辣，制度规定娴熟，很明显是法学专家操刀而成的，然而其中仍然存在很大的问题。最大的问题就是规定过于简略，虽然立法本身就是各方进行博弈的过程，不可能强求经过妥协之后形成的法律文本怎样的完美以及面面俱到，各种细节都能够考虑全面。但《中国共产党党内法规制定条例》中有些方面规定的缺陷无疑会在实践操作中造成很大的混乱。比如虽然提及了党内法规的层级，却没有详细言明党内法规的具体层级和部门划分；提及了党内法规的清理与废止却没有提及党内法规的溯及力、时效等问题。
所以本文认为，我党亟需一部更为详细的、类似立法法的党内文件，以起提纲挈领的作用，为法典的制定和适用提供依据。
再次，当然是党内法典制定的要求。党内法典不需要也不可能囊括所有的党内法规，毕竟党内法规如此庞杂，盲目追求大全反而会降低党内法典的质量和适用的效率。当然党内法规也可以扩大其内容，将一些基本的内容规定在内。在处理党内法典的时候，党章如何放入党内法典就是一个比较尴尬的问题。因为党章本身规定的方面就比较齐全，直接作为法典的总则编就显得较为多余重复，浪费了立法资源，将党章的内容规定入法典而放弃党章，等于是废止现行制度，破坏了现有制度的稳定性。经过思考，本文给出两种处理模式：一、将党章作为总则编，接下来规定党的性质、主体（党员、干部、党的组织）、行为（党的活动、纪律、纪律检查）、附则（其他）。这种模式的优点是维持了党章的形式，防止了对于已有制度形式的破坏，缺点是党章规定必然和后文规定存在重复的部分，浪费了立法资源，破坏了体系的完整性，降低了法典本身的适用效率。二、将党章所规定的内容归入整部法典中去，以总则（党的性质、宗旨、目的）、主体（党员、干部、党的组织）、行为（党的活动、纪律、纪律检查）、附则（其他）这样的内容分布来编订党内法典，这种体例的优点是总分模式明确，便于使用和查找，缺点当然是破坏了已有的党章，可操作性不大。
就提出建议而言，本文还是倾向于第二种方案。这一方案中的党内法典体系清晰，适用中更加流畅，也更加的简洁明了，便于执行。从这一点上看，这也正是党内法规最应该向国家法律学习的地方。
三、党内法规与国家法律的动态衔接
    促进党内法规在借鉴国家法律的基础上进一步发展，不仅可以通过借鉴国家法律规定之长处，还需要能够在党内法规和国家法律之间形成优良制度的互相转化。这种转化不仅仅是通过领导或政策的需要，而是基于制度规范的要求形成。如此才能更为良性及持久。
（一）厘清党内法规与国家法律之间的边界
建设党内法规和国家法律相互转化的制度化机制，首先需要划清两者之间的界限。如果两者之间的分界尚且处于模糊状态，就更遑论两者之间的转化了。作为一个国家的法律，如果和执政党的党内法规混为一谈，就会造成希望遵守法律的公民无所适从，降低公民对于法律的预期性，更进一步造成法律公信力的下降。在我国，这一点应当尤为重视，历史上我国曾经经历过党政不分的时期，其所造成的恶果，足使我们铭记在心。
党内法规虽然与国家法律之间存在相互促进、相辅相成的关系，但是毕竟两者是不同的体系，其分界也应当是极其明确的。所谓法律，是由国家制定或认可，并由国家的强制力保证实施的，以规定当事人权利义务为内容的，具有普遍约束力的一种特殊的行为规范。从主体角度看，两者的区分就是非常明确的，党内法规的立法主体是党的组织，更明确地说，是省级以上的党组织，而国家法律的立法主体是国家这一组织；从客体上来看，党内法规所规制的大多是党员、党组织的行为，而国家法律规制的是相关的自然人、法人及其他组织的行为。

（二）建立党内法规与国家法律的互动机制
实现党内法规与国家法律之间的更为高效的良性互动，并非仅仅规定党内法规不能违反国家法律的规定就够了的。怎样才能实现国家法律中的优良规定能够被党内法规所吸收，以及党内法规能够通过合法稳定的渠道转化为国家法律，这是本文重点需要探讨的问题之一。
在如何实现双方互动方面，本文提出了以下几点建议和措施：
    1.推进党内法规的备案、清理工作：国家法律同样规模庞大体系繁杂，然而国家法律在各级立法机构的努力下，能够及时更正冲突、漏洞和错误，即使未及正式废止，学者们在学术研究中往往能够及时指出缺陷，在实务操作中，实务人员能够避免相应错误所造成的损失。相较而言，党内法规就缺乏统一的正规规制机构，对于党内法规未能及时清理或废止也就造成大量规定的冗余，在向法律的转化上未免会显得效率低下。
2.及时将党内成熟的法规转化为国家法律：党内法规如果在条款制定、实践操作中都被验证没有问题，就应当尽快转化为国家的法律。党内法规的受众毕竟有限，而且缺乏国家法律那样的威慑力。只有及时转化为国家法律，党内法规才能成为国家意志而为全民所遵守。比如反腐败的规定，很多都还仅仅停留在党内法规的层面而没有成为国家法律所规制的范围。如果党内法规中关于反腐败的规范能够转化为国家法律，那么就能够调动全国层面的资源对腐败现象进行打击，甚至上升到国家政策的角度进行规制。当然，在转化过程中不能盲目追求将党的意志上升为国家意志。有些规定在党的规定中可以予以规范，而在国家法律中是不能进行规定的。比如对于党员道德上的要求，要求党员在男女关系上保持清廉。虽然道德上的规定有些可以由法律来进行规定，但是法律之手也不能伸得太长，过于干预私人生活。这一点是在具体转化过程中需要注意的。
3.在国家立法机构及党内立法机构之间成立协调机构：首先，党内需要成立统一的专业化的立法机构；其次，党内立法机构与相应层级的国家立法机构之间应当通过协调机构加强立法交流，组织双方之间的人员互动，实现任何一方的立法活动和制度改进能够及时反馈给另一方，从而减少双方规定上的重叠与冲突，实现双方的用语、概念更加的统一，从而推进双方的制度衔接。
四、小结
    综上所述，若要使党内法规在实践中发挥更大的作用，就需要从静态和动态两个方面促使其与国家法律实现更好的互动。从静态角度，党内法规需要吸收国家法律两千多年发展而来的高超的立法技巧和配套的解释学技巧，最好能够形成一部总分式的党内法典；从动态的角度来说，需要及时地进行党内立法机构和国家立法机构的交流，实现立法信息的及时反馈，促进成熟的党内法规及时上升为国家法律。只有提高党内法规的质量，才能更好地实现我党的依法执政、依法治国的目标。